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Hohe Systemwechsel-Kosten Wenn sechzig Krankenkassen sterben

Der Systemwechsel zu einer staatlichen Einheitskrankenkasse würde 1,6 bis 2,2 Mrd. Fr. kosten. Das sagt eine Studie im Auftrag von Gegnern der Einheitskasseninitiative. Entscheidend ist, welche Effekte den Wechselkosten gegenüberstehen.

Hansueli Schöchli

Studien über ökonomische Folgen geforderter Reformen gehören zum Inventar politischer Auseinandersetzung. Das gilt auch für die Debatte über die SP-Volksinitiative zur staatlichen Einheitskrankenkasse. Diesen Frühling publizierte die SP das Papier einer Gesundheitsökonomin, welches im Systemwechsel via Wegfall von Akquisitions-, Werbe- und Verwaltungskosten ein kurzfristiges Einsparpotenzial von 300 bis 350 Mio. Fr. pro Jahr ortete. Darüber hinaus beruhte das Papier aber vor allem auf dem Prinzip Hoffnung – wonach eine staatliche Einheitskasse effizienter wäre und mehr in kostensparendes Fall-Management der teuersten Patienten investieren würde, als dies die jetzigen Krankenkassen tun. Ebenso gut liesse sich das Gegenteil behaupten.

Unbestritten dürfte dagegen sein, dass der von der Initiative geforderte Systemwechsel zunächst wie jeder Systemwechsel Kosten verursacht. Wie hoch diese Wechselkosten ausfallen, wollten Gegner der Initiative errechnen lassen. Die Alliance Santé, ein Verbund von Politikern, Vertretern des Gesundheitswesens und Ökonomen zur Bekämpfung der Einheitskasseninitiative, beauftragte deshalb das Winterthurer Institut für Gesundheitsökonomie mit einer Studie dazu. Das Papier veranschlagt die Kosten des Systemwechsels von zuletzt gut 60 Krankenkassen (in rund 40 Unternehmensgruppen) zu einem Einheitsvehikel auf 1,6 bis 2,2 Mrd. Fr. Die Rechnung beruht auf einem Szenario mit einem zentralen Hauptsitz für die nationale Kasse und 26 zugehörigen kantonalen Agenturen.

Ein solcher Systemwechsel wäre laut dem Papier erst nach etwa 10 Jahren abgeschlossen. Gegen 60% der Wechselkosten entfielen gemäss der Studie auf die Notwendigkeit einer vorübergehenden Doppelstruktur mit dem im Aufbau befindlichen Staatsvehikel und den bestehenden Kassen – die den Betrieb weiterführen müssten, bis das neue Institut bereit ist, und auch nach dem Start der Einheitskasse noch längere Zeit offene Rechnungen begleichen müssten.

Die wichtigsten Posten in Bezug auf die Kostenarten sind laut dem Papier die Informatik (den Datentransfer von Dutzenden unterschiedlicher Systeme der bestehenden Kassen auf das neue Institut erachten Experten laut dem Papier als zu komplex), das Projektmanagement und das Personal. Die Kosten beim Personal betreffen nicht nur den Abbau und die vorübergehenden Doppelspurigkeiten, sondern auch regionale Verschiebungen. Gemäss dem Papier dürften Kantone wie Zürich, Bern, Waadt und Wallis Personal verlieren, während Orte wie Genf, Aargau und St. Gallen zusätzliche Arbeitsplätze erhielten.

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Wegen des Zwangs zu Doppelstrukturen und der geografischen Verschiebungen könnte das neue Institut laut dem Papier die Gebäude und Betriebseinrichtungen der bestehenden Kassen nicht verwenden und müsste eigene Standorte aufbauen.

Die bestehenden Krankenkassen zählten in der Grundversicherung im vergangenen Jahr rund 10 300 Stellen (umgerechnet auf Vollzeitstellen). Die Studie unterstellt ohne tiefgründige Überlegungen, dass alle Aussen- und Innendienstmitarbeiter der Vertriebsagenturen ersatzlos abgebaut würden, sonst aber der Personalbedarf unverändert bliebe, womit die neue Kasse etwa 7500 Stellen zählen würde. Für die Beurteilung der Systemwechselkosten ist der Personalbedarf des neuen Instituts nicht entscheidend. Für den Vergleich der regulären Betriebskosten zwischen altem und neuem System will Alliance Santé eine weitere Untersuchung in Auftrag geben.

Die Suche nach dem Nutzen

Die Schätzung der Wechselkosten beruht auf verschiedensten unsicheren Annahmen und ist deshalb nur als mögliche Grössenordnung zu sehen. Die genannte Grössenordnung entspricht etwa 7 bis 9% des gesamten jährlichen Prämienvolumens in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (rund 24 Mrd. Fr. für 2011). Das wäre somit ein bedeutender Posten. Entscheidend ist letztlich die Frage, welche Effekte in einem System mit Einheitskasse diesen einmaligen Wechselkosten gegenüberstünden. Der Wegfall von Kosten für das Marketing und für gewisse Kassenwechsel von Versicherten wäre nur einer von vielen möglichen Wirkungen – und längst nicht der bedeutendste.

Einfluss des Risikoausgleichs

Ein Papier des Winterthurer Instituts für Gesundheitsökonomie von 2011 hatte auf die Frage, ob positive oder negative Effekte eines Systemwechsels überwiegen würden, keine klare Antwort geliefert. Tendenz jener Studie: Je besser der Risikoausgleich zwischen den Krankenkassen ausgestaltet ist, desto eher kommen die Vorteile des Wettbewerbs zum Tragen – indem sich die Kassen weniger auf die volkswirtschaftlich unergiebige Jagd nach «guten Risiken» konzentrieren, sondern mehr auf Wünschbares wie innovative Managed-Care-Modelle, Servicequalität und Kostenmanagement. Eine weitere Verfeinerung des Risikoausgleichs ist derzeit im Parlament in Diskussion.

QUELLE: nzz.ch

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